چالش های سازمان تجارت جهانی در برابر موج جهانی زدایی چیست؟

نشست وزیران سازمان تجارت جهانی در سال ۲۰۲۲ به دلیل سویه جدید کرونا لغو شد. حالا پس از بهبود اوضاع، این نشست برای دوازدهمین بار برگزار شده است. در جریان این جلسه، سران کشورهای عضو با مسائل مهمی سروکار دارند که به عقیده‌ی برخی، جهانی شدن را در معرض خطر قرار داده است. در این مقاله از توان تحلیل مسائل و مشکلات پیش رو را بررسی کرده‌ایم و به دنبال آن هستیم که ببینیم کدام کشورها از این مسائل و جهانی زدایی منتفع می‌شوند و سازمان تجارت جهانی را با چالش روبرو می‌کنند.

این مقاله ترجمه‌ای است از مقاله‌ای با عنوان «The WTO’s lonely struggle to defend global trade» به قلم Andy Bounds که در تاریخ ۱۳ ژوئن ۲۰۲۲ (۲۳ خرداد ۱۴۰۱) در فایننشال تایمز منتشر شده است.

---

تقریبا سه دهه است که سازمان تجارت جهانی (WTO) موانع تجارت را کم کرده است. به این ترتیب توانسته مسیر جهانی شدن را هموار کند. اما با این وجود، نشست وزیران سازمان تجارت جهانی در ژنو در ماه ژوئن ۲۰۲۱ می‌تواند نتیجه‌ای معکوس داشته باشد: تعرفه‌های جدید.

وزرای تجارت ۱۶۴ عضو این سازمان هنوز بر سر اینکه آیا تعلیق ۲۵ ساله تعرفه‌های گمرکی برای تجارت الکترونیک را ادامه بدهند یا نه، با هم توافق نکرده‌اند. اگر هند، آفریقای جنوبی و اندونزی هم‌چنان به مخالفت خود ادامه بدهند، این مسئله در پایان جلسه روز چهارشنبه به پایان می‌رسد. در نتیجه کشورها اجازه خواهند داشت تا هزینه‌هایی را بر روی برنامه‌های پیام‌رسان، تماس‌های ویدیویی و جریان داده اعمال کنند.

جین دریک براکمن (Jane Drake-Brockman) از گروه نمایندگی Australian Services Roundtable می‌گوید اگر سازمانی که هدفش تسهیل تجارت جهانی است، اقدامی محدودکننده (حمایت از محصولات داخلی) انجام دهد، باید گفت که «سازمان تجارت جهانی راهش را گم کرده است.»

این مسئله هم‌چنین ممکن است به این نگرانی دامن بزند که WTO در عصری که اتحادهای چندملیتی از هم پاشیده است و سیاست انزواگرایانه و جهانی زدایی در شرف وقوع است، مناسب نیست.

تاریخچه WTO، مسیر تحول تجارت جهانی شده را دنبال می‌کند. از موقعی که این سازمان در سال ۱۹۹۵ تاسیس شد، حجم تجارت جهانی بیشتر از دوبرابر افزایش داشته است. هم‌چنین میانگین تعرفه‌های جهانی هم به ۹٪ کاهش پیدا کرده است. میلیاردها نفر با مشارکت در این سازمان از فقر رها شده‌اند.

شرکت‌ها با بهره‌گیری از نیروهای کار کم‌هزینه یا مواد خام فراوان در کشورهای در حال توسعه هم‌چون چین، اقدام به ایجاد زنجیره‌های تامین جهانی کردند. اما در حدود سال ۲۰۱۵، این دوره‌ی به اصطلاح ابرجهانی شدن رو به پایان رفت. اقدامات دونالد ترامپ رئیس جمهور آمریکا در سال ۲۰۱۶ که جنگ تجاری علیه چین را تقویت کرد و در اروپا به اسم امنیت ملی برای متحدان تعرفه وضع کرد، تهدیدی بود برای سال‌ها تلاش برای یکپارچگی.

پس از آن با وقوع کووید ۱۹ و قرنطینه‌های ناشی از آن تجارت جهانی به شکل قابل‌توجهی سقوط کرد. کشورها شروع به بستن مرزهای خود کردند و محدودیت‌های صادراتی را در زمینه کالاهایی مانند ماسک‌، دارو و مواد غذایی اعمال کردند. این کار برای آن بود که کشورها با تعطیلی کارخانه‌ها در زمان همه‌گیری، از منابع خود محافظت کنند.

در پایان، تهاجم روسیه به اوکراین که موجب کاهش عرضه مواد غذایی به کشورهایی شد که به غلات این کشور متکی بودند. این امر هم روندهای حمایت‌گرایی را بدتر کرد. اکنون بسیاری از کشورها عمیقا از وابستگی به دیگران نگران‌اند و در اندیشه‌ی کوتاه‌کردن مسیرهای عرضه هستند.

برای آنان که طرفدار تجارت جهانی آزاد و بدون محدودیت هستند، هرگز وضعیت بدتر از این نبوده است. پیر اولیویه گورینشاس (Pierre-Olivier Gourinchas) اقتصاددان صندوق بین‌المللی پول، در اوایل ماه جاری هشداری داد در مورد تقسیم شدن جهان به «بلوک‌های اقتصادی جداگانه با فلسفه‌های مختلف، سیستم‌های سیاسی، استانداردهای فناوری، سیستم‌های پرداخت و تجارت فرامرزی و ارزهای ذخیره».

نشست “MC12” دوازدهمین کنفرانس وزیران در طول تاریخ است. سوال اینجاست که WTO در جریان این نشست چه کاری می‌تواند بکند تا این بلوک‌های متفاوت را کنار هم نگه دارد یا حداقل در خصوص برخی از موضوعات کلیدی مورد بحث به توافق برسد؛ مسائلی مثل امنیت، برابری در واکسیناسیون کووید ۱۹ و حاکمیت سازمان تجارت جهانی.

Ngozi Okonjo-Iweala وزیر دارایی اسبق نیجریه که در مارس سال ۲۰۲۱ به عنوان مدیر کل سازمان تجارت جهانی در ژنو انتخاب شد، برای پیدا کردن پاسخی مناسب از اعتبارش مایه گذاشت. او اصرار داشت که به رغم روابط تیره و تار و توقف مذاکرات، این نشست هم‌چنان باید ادامه پیدا کند. در هفته‌های اخیر او فعالیت‌های زیادی داشته است و در میان گروه‌های مذاکره‌کننده اقداماتی برای ترغیب بیشتر آن‌ها به پیشرفت انجام داده است.

او در ماه می به اعضای سازمان گفت که باید متوجه خطر باشند. او به سفیران کشورهای در حال توسعه چنین گفت: «بیایید همه به خاطر بسپاریم که WTO سازمانی است در مورد مردم، استفاده از تجارت به عنوان ابزاری برای بالا بردن استانداردهای زندگی، اشتغال‌زایی و ترویج توسعه پایدار. پس باید بیشتر تلاش کنیم و به نتایجی برسیم تا آن را تقویت کنیم.» اقتصاددانان سازمان تخمین زده‌اند که در صورت تقسیم شدن جهان به دو بلوک تجاری، سطح بلندمدت تولید ناخالص داخلی واقعی جهانی در حدود ۵٪ کم می‌شود.

چنین درخواست مشابهی در بخش کسب و کار نیز به چشم می‌خورد. اتاق بازرگانی ایالات متحده (US Chamber of Commerce) و Business Europe بیانیه‌ای مشترک منتشر کردند. آن‌ها در این بیانیه اعلام کردند که «هدف اولیه» این نشست باید «تایید مجدد چندجانبه‌گرایی و تجارت مبتنی بر قوانین به عنوان مسیر ترجیحی برای ترقی رشد اقتصاد جهانی باشد… WTO هم‌چنین لازم است که نشان بدهد قادر است به مهم‌ترین چالش‌های زمان فعلی پاسخ بدهد. به ویژه سلامت، تغییرات آب و هوا و امنیت غذایی.»

با توجه به اینکه سازمان تجارت جهانی در آستانه‌ی شکست در مورد توافق بر سر جلوگیری از تعرفه‌های تجارت الکترونیک است، این امر ممکن است سخت و دشوار به نظر برسد. دریک براکمن می‌گوید در صورت شکست سازمان خطرات برای مشاغل و مصرف‌کنندگان بسیار زیاد است. «تجارت در برهه‌ی فعلی در خطر است. ما واقعا نیاز داریم که وزرا به یک راه‌حل مطلوب برسند. راه‌حلی که نشان می‌دهد WTO هنوز هم سازمانی است که طرفدار تجارت است.»

به دنبال اجماع

WTO از ۱۲۳ کشور تشکیل شده است. این سازمان در روز اول ژانویه ۱۹۹۵ تاسیس شد. تقریبا هم از زمان تاسیس تا کنون همیشه در بحران به سر برده است.

در نوامبر سال ۱۹۹۹ بود که تظاهرات گسترده در نشست وزیران در ایالات متحده به شورش و درگیری با پلیس انجامید. اتفاقی که به نبرد سیاتل معروف شد. معترضان روی مسائلی هم‌چون حقوق کارگران، اقتصادهای پایدار و مسائل زیست‌محیطی و اجتماعی بحث داشتند.

فن‌سالاران (تکنوکرات‌ها) دیگر قادر نبودند تعرفه‌ها را به آسانی کاهش بدهند و از فواید اقتصادی مزیت نسبی حرف بزنند. مذاکرات اروگوئه که منجر به تاسیس سازمان تجارت جهانی شد، آخرین توافق تجاری چندجانبه به شمار می‌رود. مذاکرات دوحه هم که در سال ۲۰۰۱ آغاز شد، در سال ۲۰۱۵ شکست خود و به پایان رسید.

نشست بعدی وزرا موسوم به MC11 در سال ۲۰۱۷ در بوئنوس آیرس انجام شد که آن هم بدون توافق به پایان رسید. این اتفاق حتی بر نشست پیش رو سایه می‌اندازد. نشستی که قرار بود در سال ۲۰۲۰ برگزار شود که همه‌گیری مانع از آن شد.

شرایط ژئوپلیتکی مساعد به نظر نمی‌رسد. حمله روسیه به اوکراین ابعاد گسترده‌ای دارد، اتحادیه اروپا و کانادا روسیه را از وضعیت مطلوب‌ترین کشور دور کرده‌اند؛ یعنی همان قانون WTO که تمام اعضای سازمان را ملزم می‌کند که حداقل شرایط تجاری یکسانی را ارائه کنند. زمانی که سفیر روسیه شروع به صحبت می‌کند، سفرای چندین کشور از سالن خارج می‌شود. وزیران گفته‌اند که در ژنو نیز همین کار را تکرار خواهند کرد.

اما اختلافات به همین‌جا ختم نمی‌شود. حتی اتحادیه اروپا که مدت‌ها حامی پرشور تجارت جهانی بدون محدودیت بوده است، در پاسخ به اقدامات تهاجمی ایالات متحده و چین استراتژی «استقلال استراتژیک» را دنبال می‌کند.

این بلوک ابزارهای دفاع تجاری یک‌جانبه‌ای را معرفی کرده است. از جمله ابزار ضداجبار که به بلوک اجازه می‌دهد به طور یک‌جانبه به موانع تجاری جدید بدون نیاز به درخواست تایید از جانب WTO واکنش نشان بدهد. هم‌چنین مالیات مرزی کربن را بر واردات فولاد و سایر کالاهایی که در آن تولیدکننده هزینه‌ای برای انتشار گازهای گلخانه‌ای پرداخت نمی‌کند، وضع کرده است که این مورد هم از جمله همین ابزارهاست.

سیسیلیا مالمستروم (Cecilia Malmström) کمیسر تجارت اتحادیه اروپا از سال ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۹ که حالا مشاور شرکت حقوقی Covington & Burling است، از این ترکیب نگران است. او می‌گوید: «اتحادیه اروپا همیشه دوست بزرگ سازمان تجارت جهانی بود و به همراه سایر متحدانش برای اصلاح و تغییر به آن کمک کرده است.» اما در حال حاضر «بیشتر بر دفاع تجاری تمرکز دارد تا رفع محدودیت‌های تجارت. و من فکر می‌کنم که این مسئله واقعا مایه تاسف است.»

ترامپ دیگر رئیس جمهور آمریکا نیست اما حمایت‌گرایی هم‌چنان پابرجاست. حزب دموکرات جو بایدن که کنترل کنگره را هم به عهده دارد می‌گوید: «سیستم تجارت جهانی نتوانسته است به وعده‌های خود در برابر کارگران آمریکایی عمل کند.»

دموکرات‌ها خواستار یارانه‌هایی بیشتری برای تولیدات داخلی کالاهایی با مهر «ساخت آمریکا» هستند. آن‌ها می‌گویند که «می‌خواهند به سیاست‌هایی که انگیزه‌های خروج از کشور را تشویق می‌کنند پایان دهند. در عوض ورود زنجیره‌های تامین حیاتی از جمله تجهیزات پزشکی و دارویی را به داخل کشور تسریع بخشند.»

بایدن در پی آن است که مجددا در سال ۲۰۲۴ در انتخابات پیروز شود. او هم‌چنان پیام‌های پوپولیستی را در مورد حمایت از کارگران و سرکوب چین دنبال می‌کند. او اخیرا به طور موقت تعرفه‌های فولاد بریتانیا، کانادا و اتحادیه اروپا را کاهش داده است. اما این در صورتی است که آن‌ها موافقت کنند ظرف دو سال با یک‌دیگر همکاری کنند تا از ورود «فولاد کثیف چین» جلوگیری کنند. این کار از طریق توافقی جدید با اعمال تعرفه بر کشورهای فاقد مکانیزم قیمت کربن انجام می‌شود تا آلاینده‌ها را وادار کند که هزینه‌ی انتشار گازهای گلخانه‌ای را بپردازند.   

مالمستروم می‌گوید: «برنامه‌ی تجاری بایدن فقط در لفظ با برنامه ترامپ فرق دارد و در تمام موارد دقیقا با آن یکسان است. هنوز هم آمریکا در اولویت است.»

دان گریوز (Don Graves) معاون وزیر بازرگانی ایالات متحده می‌گوید بایدن «مجددا نسبت به WTO متعهد شده است. او حمایت خود را برای همکاری با سازمان تجارت جهانی و شرکای [ایالات متحده] به منظور فراهم کردن اصلاحات اعلام کرده است.»

با این حال ایالات متحده یکی از قطب‌های اساسی سیستم WTO را تضعیف کرده است؛ یعنی حل اختلاف. هر یک از اعضا می‌توانند به دلیل نقض تعهدات علیه دیگری شکایت کنند. آن هم از طریق مواردی مانند مسدود کردن واردات یا افزایش تعرفه‌ها. هیئتی از خبرگان در مورد این شکایات تصمیم می‌گیرند و پس از آن بازنده می‌تواند برای شکایت به مرجع استیناف مراجعه کند.

ایالات متحده انتصاب اعضای جدید را در این هیئت رد می‌کند. واشنگتن از عمل سازمان تجارت جهانی برافروخته بود. چرا که این سازمان تا حدی از اتحادیه اروپا در یک مناقشه طولانی‌مدت بر سر یارانه هواپیما به ایرباس و بوئینگ حمایت کرد.

بنابراین کشورها مجبور می‌شوند که اقدامات یک‌جانبه‌ای انجام بدهند که اغلب واکنش طرف مقابل را به دنبال دارد. آرانچا گونزالس (Arancha González) یکی از مقامات ارشد سابق سازمان تجارت جهانی و وزیر امور خارجه اسپانیا می‌گوید: «مشکل، ایالات متحده است که باید قبول کند موافقت نشانه‌ی ضعف نیست.»

اثر چین و هند

به گفته‌ی چاد باون (Chad Bown) عضو موسسه اقتصاد بین‌الملل پترسون در واشنگتن، قدرت‌هایی که در نتیجه تجارت جهانی ثروت‌مند شده‌اند، بزرگترین مانع برای رشد آن هستند. او می‌گوید چین نمونه‌ی بارز این مسئله است. یعنی هامن کشوری که ورود آن به این سازمان در ۲۰ سال قبل قرار بود ثابت کند که اعتبار WTO‌ آن‌قدری هست که ذی‌نفع اصلی جهانی شدن را وارد سیستم کند.

هم‌چنان که این کشور ثروت‌مندتر می‌شود و ارتباط بیشتری با غرب برقرار می‌کند، سیاست آن هم غربی‌تر می‌شود. این امر استدلال طرفدارانی نظیر بیل کلینتون، رئیس جمهور وقت آمریکا را نشان می‌دهد. او در آن زمان می‌گفت:‌ «این اتفاق فرصت‌های تجاری جدیدی را برای آمریکا و هم‌چنین امید تازه‌ای را برای تغییر در چین باز خواهد کرد.»

اما در سال‌های اخیر، رئیس جمهور شی جین پینگ نفوذ حزب کمونیست را به تمام جنبه‌های زندگی افزایش داده است. این حزب به بسیاری از شرکت‌ها، یارانه‌های دولتی و وام‌های کم‌بهره می‌دهد. با این حساب اقتصاد مبتنی بر ارائه‌ی خدمات (به جای تولید کالا) عمدتا بسته است.

شرکت‌هایی مثل نایکی و اچ اند ام که در مورد مسائل حقوق بشر حرف می‌زنند مدام تحریم می‌شوند. در واقع از ماه دسامبر، چین کل محصولات لیتوانی را تحریم کرده است. این اتفاق پس از بهبود روابط این کشور با تایوان رخ داد. تایوان جزیره‌ای مستقل است که چین آن را جزو قلمروی خود می‌داند. اتحادیه اروپا در خصوص رفتار چین به سازمان تجارت جهانی شکایت کرده است. این یکی از دو پرونده‌ی ضدچینی در سال جاری است.

باون می‌گوید: «سیستم اقتصادی چین آن سیستمی نیست که با سازمان تجارت جهانی کار کند. آن‌ها سیاست‌های اقتصادی بی‌شماری دارند که هیچ‌کس جز خودشان حتی به آن فکر هم نمی‌کند.»

پس از آن نوبت هند است. مقامات تجاری ژنو می‌گویند که دهلی خواهان رفتار ویژه تجاری با این کشور در حال توسعه است که هنوز در ابتدای راه قرار دارد. اصرار بر «برخوردی ویژه و متفاوت» برای کشوری که علی‌رغم بهره‌مندی از ناوگان بزرگ، از فقیرترین کشورهاست به لغو قرارداد مربوط به حق و حقوق ماهیگیری کمک می‌کند. هند در مورد یارانه‌های بخش کشاورزی هم، بر روی حق دولت برای خرید غلات با قیمت‌های متورم از کشاورزان برای ذخیره‌سازی غذا در صورت بحران تاکید دارد.  

بخش بزرگی از اقتصاد این کشور حتی با رشد کسب‌وکارهای مربوط به فناوری اطلاعات و تولید داخلی در اتحادیه اروپا و ایالات متحده به روی شرکت‌های بین‌المللی بسته است.

دهلی اخیرا نشانه‌هایی از خود بروز داده است. در سال جاری این کشور قرارداد تجاری جزئی را با استرالیا امضا کرد و مذاکرات تجاری با اتحادیه اروپا را از سر گرفت. این کشور هم‌چنین از درخواست‌ WTO برای واگذاری رایگان دستورالعمل‌های واکسن کووید ۱۹ عدول کرده است.

اما دیپلمات‌ها می‌گویند نگرش هند در مذاکرات چندجانبه سخت‌گیرانه است و حق وتو دارد. باون در این خصوص می‌گوید: «تا وقتی که هند وجود دارد، هرگز توافقی حاصل نمی‌شود.»

WTO‌ افتان و خیزان پیش می‌رود

با وجود این، گونزالس (González) که پیش‌تر رئیس دفتر پاسکال لامی (Pascal Lamy) مدیر کل سابق سازمان تجارت جهانی بود در این ماه در سخنرانی اندیشکده مرکز سیاست اروپا در بروکسل گفت که تجارت هم‌چنان رو به رشد است.

او می‌گوید: «زمانی که به اعداد و ارقام نگاه می‌کنم، اثری از جهانی زدایی نمی‌بینم. در مبادلات و تجارت نیز آن را نمی‌بینم. در سرمایه‌گذاری هم اثری از آن نیست و قطعا در صرافی‌های دیجیتال نیز چنین چیزی به چشم نمی‌خورد.» تجارت برون‌مرزی و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نسبت به زمان همه‌گیری رشد کرده است.

اما در خصوص «تکه تکه شدن» هشدار داد. آمریکا به دنبال سرمایه‌گذاری در مواد معدنی و تولید استراتژیک در کشورهای متحد است. سیاسی که آن را «friendshoring» می‌نامد (منظور همکاری با کشورهایی است که در عملکرد اقتصاد جهانی و نحوه اداره نظام اقتصادی به مجموعه‌ای از هنجارها و ارزش‌ها پایبند هستند.) چین شبکه‌ای از شرکای تجاری آفریقایی را از طریق طرح کمربند و جاده ایجاد کرده است. حتی اتحادیه اروپا هم به دنبال کشورهای دوست مانند نروژ و ایالات متحده است تا جایگزینی برای نفت و گاز روسیه پیدا کند.

او می‌گوید که این فعالیت نشان از آن دارد که WTO هنوز هم نقشی در این زمینه دارد. «اروپا در یک اقتصاد باز رونق پیدا می‌کند و کسب‌وکارهای اروپایی با تکیه بر مجموعه‌ای از قوانین شکوفا می‌شوند. این همان چیزی است که توافق‌ها و سازمان‌های چندجانبه برای اروپا و کسب‌وکارهای اروپایی به همراه می‌آورند. به همین میزان شرایط برای کسب‌وکارهای چینی و آمریکایی هم وضعیت همین است.»

باون می‌افزاید هنوز هم مسائل جهانی وجود دارند که تنها توسط مجامع چندجانبه قابل حل است. «تغییرات آب و هوایی را در نظر بگیرید. ما تنها یک سیاره داریم.» پیشنهاد او این است که کشورها گروه‌های «چندجانبه» تشکیل بدهند و در مورد مسائل مختلف توافق کنند. سازمان تجارت جهانی می‌تواند بر این گروه‌ها نظارت کند.

اما با وجود تمام تلاش‌های اوکونجو- ایویلا برای پیگیری اهداف گسترده‌تر در اجلاس این هفته، سیاست‌های موجود احتمالا هم‌چنان از پیشرفت‌های چشم‌گیر ممانعت خواهند کرد. در شرایط کنونی دولت‌های دموکراتیک برای متقاعد کردن قانون‌گذاران و عموم مردم برای تایید قراردادهای تجاری دوجانبه مشکل دارند، چه برسد به معاملات چندجانبه جامع.

در نتیجه احتمال می‌رود توافقات جزئی و تدریجی در MC12 بیشتر از توافقات حداکثری به چشم بخورد. باون می‌گوید به عنوان مثال وزیران احتمالا با این مسئله موافقت می‌کنند که قراردادی را تمدید کنند که به تجارت الکترونیک این اجازه را می‌دهد که آزادانه تا جلسه بعدی در دو سال آینده در جریان باشد. اما حتی تلاشی برای ایجاد چارچوبی جامع برای مدیریت تجارتی با  رشد سریع نمی‌کنند. «سازمان تجارت جهانی افتان و خیزان به راهش ادامه می‌دهد. ما به همان اندازه یا بیشتر تجارت خواهیم کرد. اما فقط به جاهای مختلف می‌رویم.»

تکه‌تکه‌شدن نظام جهانی چندجانبه شاید مشکلی باشد که راه‌کار آن به دست اعضای درگیر با آن است. اتاق بازرگانی بین‌المللی با بیش از ۴۵ میلیون شرکت در بیش از ۱۰۰ کشور می‌گوید که دولت‌های ملی باید با هم مصالحه کنند و سیستم تجاری را دوباره به هم پیوند بدهند.

جان دنتون (John Denton) دبیر کل ICC می‌گوید: «رهبران و وزرا متوجه نشده‌اند که شکست در رسیدن به نتایج چقدر می‌تواند برای تجارت جهانی حائز اهمیت باشد. اگر وزرا نتوانند سرمایه‌ سیاسی واقعی را برای عملکرد سازمان تجارت جهانی خرج کنند، این ریسک وجود دارد که سازمان را در بی‌اعتباری بیشتری فرو ببرند.»